Résolution et garantie des dépôts

Un régime particulier défini par la loi

La mise en œuvre d’une procédure de résolution suppose, pour l’autorité de résolution, de recourir à des pouvoirs juridiques spéciaux, exorbitant du droit commun : alors qu’elle n’est pas une autorité judiciaire (un tribunal), l’autorité de résolution est en effet amenée à prendre dans l’urgence des mesures de nature coercitive à l’égard de l’établissement (par exemple : l’obliger à céder ou cesser des activités, évincer ses dirigeants), ou des décisions venant affecter les droits de propriété des actionnaires et des créanciers (imputation des pertes sur le capital ou sur certaines catégories de dettes, annulation d’actions, conversion des dettes de l’établissement en capital, etc.). C’est pourquoi la résolution bancaire fait l’objet d’un régime particulier défini par la loi.

« L’intervention préventive » de la loi de 1999

La France s’est dotée d’un premier régime de résolution des crises bancaires dès 1999 avec la création du FGDR (alors « Fonds de Garantie des Dépôts ») en faveur des banques, établissements de crédit et entreprises d'investissement.

À sa création en effet, le FGDR s’est vu doté de la possibilité d’intervenir de manière préventive sur un établissement en difficulté (article L.312-5 paragraphe II du Code monétaire et financier), parallèlement aux pouvoirs de sanction et de coercition dont disposait l’ACPR (alors « ACP »).

En vertu de ce dispositif, l’ACPR saisit le FGDR d’une demande d’intervention. Le FGDR examine le cas et prend la décision d’intervenir ou de ne pas intervenir, l’alternative étant généralement la défaillance pure et simple de l’établissement et le déclenchement d’une procédure d’indemnisation au titre de l'une des 3 garanties selon le cas considéré. S’il accepte d’intervenir, le FGDR définit en liaison avec l’ACPR les modalités de son intervention (apport de liquidités, garanties, recapitalisation…) et les contreparties nécessaires (cession d’un portefeuille d’activités, abandon de droits…). L’ACPR est amenée de son côté à utiliser ses propres pouvoirs pour obtenir le respect du plan ainsi arrêté.

C’est ce cadre que le FGDR a utilisé dans le cas du Crédit Martiniquais.

Le régime national de résolution défini par la loi de 2013

La loi n° 2013-672 du 26 Juillet 2013 dite de « séparation et de régulation des activités bancaires » prévoit la mise en place du régime de résolution bancaire dans lequel le Fonds de Garantie des Dépôts est fortement impliqué ; c’est d’ailleurs cette même loi qui a modifié sa dénomination pour en faire le Fonds de Garantie des Dépôts et de Résolution (FGDR). L’Autorité de Contrôle Prudentiel est devenue l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR).

Dans ce cadre, les pouvoirs de résolution sont confiés à un « collège de résolution », constitué à côté du « collège de supervision » de l’ACPR. Ce collège est présidé par le Gouverneur de la Banque de France, le président du directoire du FGDR y participe. Le FGDR se voit confier la gestion du fonds de résolution national (FRN), avec la responsabilité de lever les contributions qui l’alimentent auprès des établissements qui entrent dans son champ. Il est également l’opérateur de collecte des contributions au fonds de résolution unique européen (FRU) qui entre en vigueur depuis le 1° janvier 2016.

Le Fonds de résolution national (FRN) participe au financement de mesures de résolution sur demande de l’ACPR et selon les modalités qu’elle détermine, le FGDR n’étant ici qu’un organe d’exécution ; dans ce cadre, il peut intervenir à tous les niveaux, en capital ou en financement de l’établissement mis en résolution, en capital ou en financement d’une établissement-relais ou d’une structure de défaisance, en acquisition d’actifs ou en prise en charge du coût des mesures destinées à restaurer sa solvabilité. Le fonds de résolution peut également se substituer à certains créanciers lorsque l’ACPR déciderait de les exclure.

Les pouvoirs de résolution mis en place par les textes relatifs à l’Union bancaire

Pour rappel, le projet d’Union bancaire européen repose sur trois piliers : supervision, résolution et garantie des dépôts.

Le premier pilier, le plus ancien, concerne la constitution d’un système de supervision unique des établissements bancaires.

Ensuite est venu le deuxième pilier avec la directive sur la résolution des crises bancaires « BRRD » et un règlement portant sur la création d’un mécanisme de résolution unique (MRU) des banques systémiques établissant un conseil de résolution unique (CRU), en charge des décisions de résolution, et un fonds de résolution unique (FRU) destiné à participer à leur financement. Ce fond sera alimenté par les contributions spécifiques des établissements concernés, dont le total devrait atteindre environ 55 milliards € d’ici fin 2023. Ce mécanisme a été créé pour prendre des mesures de résolution rapides et efficaces pour les groupes bancaires transfrontières au sein de l’Union bancaire.

La directive relative au rétablissement et à la résolution des banques « BRRD » adoptée le 15 mai 2014 (2014/59/UE) et le règlement « MRU » ont mis en place au niveau européen de puissants instruments de résolution des crises bancaires, notamment systémiques. Dans ce nouveau cadre, les fonds de garantie des dépôts disposent de moyens supérieurs à ce dont ils disposaient auparavant, et cela uniquement pour créer des crises locales non systémiques.

La directive « BRRD » précise les conditions dans lesquelles une banque systémique ou dont la défaillance aurait des répercussions notables sur l’économie peut être soumise à un mécanisme de résolution. Ce dispositif se fonde sur des plans préalablement définis par les établissements et approuvés par les autorités. Il prévoit les règles d’utilisation de différents outils, notamment la création d’une banque-relais pour extraire et recéder les activités saines, la séparation des actifs, la mise en gestion extinctive des actifs non essentiels, et un instrument de renflouement interne dit (« bail-in »). Cette directive prévoit la création d’un fonds de résolution européen (FRU) qui prend en charge une partie du financement de la résolution.

Enfin, le troisième pilier concerne la garantie des dépôts, avec en 2014, une directive des systèmes de garantie des dépôts européens « DGSD2 » qui a considérablement renforcé et harmonisé la protection des déposants au sein de l’Union : avec notamment la réduction du délai d’indemnisation à 7 jours ouvrables, l’indemnisation des dépôts exceptionnels temporaires, et de nouvelles obligations d’information des clients.

Fin 2015, un projet de règlement a été proposé par la Commission européenne concernant le financement, la réassurance et coassurance des fonds de garantie des dépôts nationaux de la zone euro. Les travaux engagés à Bruxelles sur ce projet sont toujours en cours. Ils intègrent un important volet consacré à la réduction des risques des secteurs bancaires nationaux concernés, comme préalable à une prise en charge partiellement ou totalement collective.